Desde la caída del muro de Berlín en 1989, los especialistas se preguntaban si el mundo estaba frente a una configuración in- ternacional que pasaría de la bipolaridad a la unipolaridad en una hegemonía cuasi absoluta de Estados Unidos, o si bien el mundo avan- zaba hacia una correlación multipolar, regida por el derecho y la participa- ción de la comunidad internacional. En el fondo, la preocupación central era qué balance de poder podría sustituir a la Guerra Fría, que durante más de 40 años había establecido las reglas del juego del poder y había al menos evitado, en un clima de tensión e incertidumbre, otra guerra mundial. En los años del presidente William Clinton, se reforzó el gran poderío económico de Estados Unidos, por lo que al final del siglo XX no había duda de que se estaba configurando un unipolarismo. El debate se trasladó a los efectos de ese poderío en las otras esferas del poder, principalmente la capacidad para proyectar liderazgo político y en materia de seguridad in- ternacional. Los términos del debate cambiaron de golpe el 11 de septiembre del 2001, fecha que sacudió algunos de los supuestos básicos de la política de seguridad de Estados Unidos y dio lugar a una profunda transformación de implicaciones mundiales. El nuevo siglo comenzó con nuevas interrogantes: ¿Estamos frente a un cambio estructural de las relaciones internacionales hacia un mundo unipolar liderado por Estados Unidos, sin contrapesos a su hegemonía? El 20 de enero de 2009, Barack Obama llegó a la presidencia de Esta- dos Unidos en lo que pareció un viraje de lo que fueron las políticas de seguridad y defensa de George W. Bush. ¿Puede pensarse que la política de seguridad del presidente Bush fue la política de seguridad y defensa de largo plazo de este país, con la que Obama tendrá que continuar, o bien se trató de un paréntesis histórico de intervencionismo, conflicto y unilateralismo? En otros términos, frente a las nuevas amenazas que se cier- nen sobre el mundo, puede la estrategia norteamericana de la era Bush ser completamente descartada o hay tendencias de largo plazo, irreversibles, que Obama tendrá que continuar? El 11 de septiembre las reglas del juego político y estratégico de Esta- dos Unidos cambiaron. El mayor paradigma de seguridad del siglo XX, la Guerra Fría, quedaba atrás, pero también parecía alejarse la era Clinton, que buscaba un nuevo posicionamiento de Estados Unidos en el concierto de las naciones, algo que hubiera permitido mayores márgenes de acción al diálogo, el respeto a las normas internacionales, el desarme y la multipolaridad. El análisis de algunos factores de poder en el sistema político y de seguridad de Estados Unidos permite descubrir que en el fondo, las claves para comprender los atentados terroristas y lo que vendría después, es decir la mayor transformación de la política de seguridad y defensa de ese país en las últimas décadas, se encuentran en las decisiones –o falta de ellas– tomadas en el pasado. La transformación de la política de defensa y seguri- dad de Estados Unidos, a comienzos del siglo XXI, no es sólo una reforma más, sino un cambio profundo que impactará el futuro de ese país y del resto del mundo. En este punto, la clave central se encuentra en la bisagra entre la política interna y la política exterior. En cuanto a los nuevos balances de poder, la última carta está lejos de ser echada; lo que es seguro es que las reglas del juego internacional de poder están en proceso de cambio, y que no se trata únicamente de cuotas de poder, sino de formas de funcionamiento distintas que tienen impactos colaterales en las sociedades, las economías y la cultura. Una cuestión nodal que aparece entonces es un viejo dilema ético y político: la legitimidad internacional para intervenir y “resolver” los problemas del mundo. ¿Vamos hacia un mundo más seguro que el de la Guerra Fría?

La Política de Defensa y Seguridad de Estados Unidos a principios del siglo XXI DE LA GUERRA FRÍA A LA ERA CLINTON Vislumbrar los desafíos futuros, establecer políticas y estrategias y preparar- se para los riesgos es una tarea compleja. Sin embargo, el análisis del pasado permite identificar la manera en que las políticas respondieron de manera eficaz a los objetivos de seguridad de Estados Unidos, pero, sobre todo, el pasado, aún lejano, imprime una huella que permite comprender los acon- tecimientos que vendrían mucho más tarde. Después de la Segunda Guerra Mundial, la Guerra Fría tuvo como vector el enfrentamiento de poder entre Estados Unidos y la Unión Sovié- tica, en una escalada armamentista nuclear que duró cuarenta años. En este largo periodo para las relaciones internacionales, el mundo tuvo que tomar partido entre los dos modelos ideológicos, económicos y políticos que es- tos países representaban: el capitalismo y el comunismo. Aunque surgieron grupos como los de los “No Alineados”, en realidad el mundo se encontra- ba en una tenaza. En términos de seguridad, la estrategia de las dos superpotencias se basó en el desarrollo de una carrera armamentista capaz de desplazar al contrincante bajo una lógica de incrementar los arsenales y plataformas nucleares, así como expandir su posicionamiento, para lograr no sólo supe- rar al enemigo en términos nucleares, sino destruirlo en sólo unos minutos. En consecuencia, se incrementó el poderío nuclear para demostrar de ma- nera definitiva la superioridad y grandeza. Este factor de demostración estuvo dirigido tanto al adversario político y militar como a sus aliados principales. Sin embargo, fue en el mundo en desarrollo donde se libraron los conflictos regionales reales por medios convencionales y en guerras civiles, distribuyéndose cuotas de hegemonía entre las superpotencias. En relación con los países aliados europeos, George Kennan, director del Departamento de Planeación del Departamento de Estado, y durante la Guerra Fría el principal estratega de Estados Unidos, lanzó la estrategia de contención como barrera a las tentaciones soviéticas de invadir territorios de Europa occidental. El punto central fue incrementar los costos que esta invasión implicaría en varios flancos: por un lado, el lanzamiento del Plan Marshall para la recuperación económica de Europa; por otra, el incre- mento de las fuerzas militares estacionadas en ese continente. Además, el desarrollo de la carrera armamentista debía ser lo suficientemente podero- so para disuadir a la Unión Soviética de lanzar cualquier ataque a Estados Unidos o sus aliados, y se desarrollaba una amplia campaña de inteligencia anticomunista para actuar en “tiempos de paz en un mundo peligroso”. Se consideraba que Estados Unidos no había estado lo bastante preparado en materia de inteligencia para enfrentar los peligros de la Segunda Guerra Mundial. Después del ataque japonés contra Pearl Harbor en 1941, una investi- gación conjunta del Congreso concluyó que ese desastre ilustraba la nece- sidad de que Estados Unidos tuviera una estructura de comando unificado y un mejor sistema de inteligencia1 para seguir de cerca cada movimiento del enemigo de manera coordinada, tanto en asuntos militares, a cargo del Consejo Nacional de Seguridad (NSC), como de los asuntos diplomáticos y políticos exteriores, a cargo de la Agencia Central de Inteligencia, que operaría bajo el mando del NSC. Como éste tendría a su vez un mandato ambiguo, ya que concentraba todas las funciones de inteligencia, pero no tenía poder de hacerlas cumplir por la ley, se tomó la iniciativa de ampliar los poderes de su Director.2 El Consejo Nacional de Seguridad, bajo la dirección del Presidente, en coordinación con el Secretario de Defensa y el de Estado, recibía los informes provenientes de la Junta de Jefes de Gabinete (Joint Chiefs of Staff) y de la CIA, de manera que el Presidente y sus dos secretarios tuvie- ran la mayor y mejor información sobre las tendencias, amenazas y oportu- nidades estratégicas para el país. Esta arquitectura de seguridad nacional en realidad se convertiría en una compleja red internacional de inteligencia contra el peligro comunista en el mundo, ya que el interés nacional era mantener a todo el orbe libre de esta amenaza y marcaría una concentra- ción de poder sin precedentes del Director del NSC. Este antecedente se convertiría en pieza central para comprender cómo se fueron gestando las condiciones que permitieron los ataques terroristas | 16 |

La Política de Defensa y Seguridad de Estados Unidos a principios del siglo XXI del año 2001, los debates que surgieron en demanda de una mayor seguri- dad interna y la complejidad de poner en marcha un nuevo sistema de seguridad que tendría implicaciones legales, operativas, presupuestarias y morales. La CIA fue creada con el propósito de “coordinar las actividades de inteligencia de varios departamentos y agencias del gobierno, en el interés de la seguridad nacional”.3 De esta suerte, la CIA se convirtió en una coordinación central y un evaluador de toda la información relativa a la seguridad nacional. Sin embargo, la propia ley prohibía que la CIA se in- miscuyera en asuntos internos, para evitar que se convirtiera en un equiva- lente de la KGB: “La información de todas las fuentes se vertía hacia la CIA, desde periódicos y revistas, emisiones de radio, señales de intercep- ción de mensajes electrónicos e inalámbricos de armas, informes de oficia- les militares y diplomáticos en el extranjero, agentes secretos e informa- ción proveniente de sus contrapartes en los países amigos. Para 1956 la CIA había desarrollado su propio avión U–2 y fotografiaba las armas so- viéticas avanzadas, sobrevolando a la URSS por encima de la altura de los misiles antiaéreos. Para 1960, sus satélites computarizados giraban alrede- dor de la tierra cada 90 minutos [...] tomando fotografías precisas y captan- do señales electrónicas”.4 Una de las funciones de la inteligencia eran las operaciones encubier- tas, que ya se realizaban desde los tiempos de George Washington, mismas que fueron autorizadas legalmente durante la Guerra Fría. Las operaciones encubiertas se dirigieron preponderantemente contra la Unión Soviética, pero tuvieron un peso determinante en la caída de gobiernos en otros países, como en Chile, Guatemala y República Dominicana, y ejercieron numerosas operaciones de desestabilización política en el mundo. Sin embargo, la agencia entró en crisis en el conflicto de Watergate, que demostró que la CIA había cometido 683 posibles violaciones a la ley. El escándalo condujo a la renuncia del presidente Nixon en 1975.5 La acusación más grave era que la CIA había violado sus propias normas, al realizar operaciones masivas de inteligencia contra ciudadanos norteame- ricanos identificados con el movimiento pacifista opuesto a la guerra de Vietnam.Además de la violación a las normas en espionaje y contraespio- | 17 |

Georgina Sánchez naje interno con la colaboración del FBI, el asunto crítico era de orden moral, ya que se violaba la libertad de los ciudadanos a través de escuchas telefónicas, intercepción de correo y documentos, investigaciones e intro- misión en la vida de individuos y de grupos particulares sospechosos de simpatizar con la Unión Soviética o de ser disidentes y críticos de la polí- tica gubernamental. La crítica central era la clandestinidad en la que actuó, ya que el FBI era la entidad encargada de la seguridad interna, no la CIA. La Comisión Rockefeller, creada para investigar las irregularidades de la CIA, recomendaría en su informe al presidente que, en último caso, “el funcionamiento correcto de la Agencia debe depender en gran medida del carácter del Director de la Inteligencia Central”.6 A la par de la crítica contra la CIA en el interior del país, otros datos revelaron que su trabajo no ofrecía la calidad esperada. Por ejemplo, la revelación de que la Unión Soviética tenía ya el secreto atómico en 1949, la falta de previsión en la caída del Sha de Irán a fines de los años setenta y las críticas crecientes contra el golpe de estado al gobierno de Salvador Allende en Chile, en 1973. La CIA reorientó entonces sus esfuerzos a su tarea original –la inteligencia en el exterior– y adoptó un papel relevante en los años ochenta en operaciones encubiertas y apoyo a grupos contrarrevolucionarios en países del Tercer Mundo. CLAVES IDEOLÓGICAS: LOS IMPERIOS DEL MAL Quizá el antecedente de política de seguridad de Estados Unidos más cer- cano a George W. Bush no sea el gobierno que encabezó su padre a prin- cipios de los años noventa, sino el de hace dos décadas, el de Ronald Reagan, el más beligerante desde los tiempos de Truman. La llegada de Reagan implicó un incremento considerable en la tensión política mundial, recu- rrió a un discurso confrontacionista basado en la lucha contra el “imperio del mal” –la Unión Soviética– y acusó a sus aliados, “Irán, Libia, Corea del Norte, Cuba y Nicaragua, de tener una red terrorista. En su lucha por convertir a Estados Unidos en la hegemonía militar mundial, Reagan estructuró la ‘Gran Estrategia’, destinada a combatir a la Unión Soviética por todos los medios, e incluso en los límites de la legalidad: los Estados | 18 |

La Política de Defensa y Seguridad de Estados Unidos a principios del siglo XXI Unidos actuarían unilateralmente, si fuera necesario, para garantizar que los terroristas no tuvieran ningún santuario en ningún lado”.7 El poder militar sería el principal medio para enfrentar la expansión soviética, y las políticas de defensa y exterior debían tener una clara visión geopolítica. La política de contención debía ser trascendida para situarse a la vanguardia y poseer una capacidad de anulación, no sólo de anticipa- ción:“No debemos perseguir una estrategia de defensa que anticipe punto por punto la respuesta a las acciones soviéticas agresivas, sino una que per- mita tomar una ventaja total de las vulnerabilidades soviéticas.”8 De esta visión derivó la creación de la fuerza de despliegue rápido, destinada a intervenir en los conflictos regionales para así asentar la capacidad de gol- pear en el momento y el lugar que Estados Unidos decidiera.“La planeación militar y presupuestaria, como función de esta Gran Estrategia, establecería ahora las prioridades: el primer lugar iría al arsenal estratégico nuclear, para cerrar la ‘ventana de vulnerabilidad’ [cuando en los años ochenta se pensaba que los misiles balísticos intercontinentales podrían ser destruidos por un primer golpe soviético] y proveer a Estados Unidos con dominio de la escalada [nuclear]. La segunda prioridad serían las capacidades de movilidad para mejorar las opciones disponibles para el Presidente al esta- blecer la presencia militar en crisis que amenazaban los intereses norte- americanos en el extranjero –una presencia que hiciera las amenazas creí- bles [...] finalmente, la extensión de las capacidades de movilización para permitir una rápida expansión del poder militar y su equipamiento en cri- sis y permitir sostener una guerra prolongada si fuera necesario.”9 Pero mientras en el discurso de los años ochenta Ronald Reagan fue tan beligerante como el presidente George W. Bush en el nuevo siglo, la estrategia de Reagan fue elevar el umbral de la amenaza para forzar a la Unión Soviética a negociar acuerdos de desarme. La negociación desde una posición de fuerza implicó un incremento masivo en la fuerza militar norteamericana, que implicó un presupuesto de 1,640 mil millones de dólares en cinco años.10 Para ello, redujo los presupuestos de vivienda, salud y asistencia social. La negociación desde una posición de fuerza fue el marco de los acuerdos START (negociaciones sobre reducción de armas estratégicas) y para los Tratados ABM (misiles antibalísticos), a través de los | 19 |

Georgina Sánchez cuales se llegó a acuerdos de disminución de los arsenales nucleares. En otro frente, surgieron acusaciones en el Departamento de Estado de que la URSS estaba financiando al terrorismo en Medio Oriente. Sin embargo, informes de la CIA concluyeron que no había evidencia de ello.11 La carrera armamentista, centrada en los avances tecnológicos y cien- tíficos, así como en el aprovechamiento industrial de estos descubrimien- tos, encerraba una lógica de enfrentamiento incremental, sin límites apa- rentes, que llevó a Estados Unidos, a partir de 1983, a competir por la superioridad del poder nuclear en el espacio, a través de la Iniciativa de Defensa Estratégica (IDS), o Guerra de las Galaxias, que colocaría un para- guas de seguridad en el espacio capaz, no sólo de atacar a la Unión Sovié- tica con misiles teleguiados, sino, además, impedir desde el espacio que los misiles soviéticos llegaran a territorio norteamericano. En América Latina, la administración Reagan impulsó de manera de- terminante la acción de la “contra”, grupos antisandinistas que operaban militarmente contra el gobierno de Nicaragua; pero también apoyó a los gobiernos que ejercieron represión en contra de movimientos guerrilleros, como en los casos de Guatemala y El Salvador, y efectuó una invasión militar a la isla de Granada, en el Caribe, después del asesinato del primer ministro socialista de esa isla, Maurice Bishop. En Medio Oriente, la visión geopolítica de Reagan por una parte dio prioridad a la creación de un consenso en contra de la amenaza soviética, más que intervenir en la reso- lución del conflicto árabe–israelí. Las relaciones con los aliados europeos también pasaron por el tamiz de esta visión del mundo dividida entre paí- ses amigos y enemigos. El acercamiento de Ronald Reagan a Mijaíl Gorbachov, las crecientes presiones internas en contra de la política de fuerza, los desarrollos políti- cos en Polonia y las propias presiones políticas y económicas del lado so- viético en contra de su gobierno son factores que contribuyeron al debili- tamiento de la estrategia militar soviética, que por razones más financieras que militares, no podía continuar con la misma intensidad la carrera armamentista. Después de los años Reagan, caracterizados por un incremento im- portante en el gasto de defensa, en el gobierno de Estados Unidos se insta- | 20 |

La Política de Defensa y Seguridad de Estados Unidos a principios del siglo XXI ló una nueva visión, marcada por la percepción de que el juego de fuerza y balance de poder había logrado que finalmente la Unión Soviética se “rin- diera” a través de esta presión. Además, en 1989, el muro de Berlín caía como resultado de una “implosión controlada” por la perestroika y la glasnost. En el mundo, la democracia y el libre comercio se impusieron como modelos predominantes, y los gobiernos reorientaron sus esfuerzos hacia la competitividad y la modernización económica y política, ya que la amenaza comunista había desaparecido. Pero persistían otras amenazas, es- pecialmente las de los “estados rufianes, enemigos de la democracia y la libertad”. Asegurada la estabilidad relativa de Europa, la confrontación ideoló- gica y militar se concentró en las guerras regionales y civiles en Líbano, Libia, Chad, América Central, Afganistán, Pakistán, Irak,Vietnam, Corea y varios países africanos que fueron, a lo largo de las últimas décadas, teatros de confrontación entre las superpotencias de manera indirecta. A lo largo de la Guerra Fría, a pesar de los vaivenes en los gobiernos norteamericanos y los periodos de aislacionismo e intervencionismo, la confrontación ideológica y política se mantuvo, acompañada del incre- mento en la carrera armamentista y en el presupuesto de defensa. Esto fue posible debido al fuerte componente ideológico en el que tanto demócra- tas como republicanos coincidieron: el necesario papel moral de Estados Unidos como fuerza liberadora de la opresión soviética.